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充分汲取外地经验 加强农村公路建管养

发布时间:2014-10-27 15:02 来源:恩施州人大常委会财经工委 作者:恩施州人大常委会财经工委 编辑:州人大

        今年4月,州人大常委会党组副书记、副主任于德海带带领州人大财经委和州交通局、州财政局等部门负责人,到云南、贵州考察学习了乡村公路立法和建管养工作。本次考察目的,一?#24378;?#23519;学习农村公路建、管、养方面?#21335;?#36827;经验;二?#24378;?#23519;学习农村公路建设资金筹措、管理的政策措施;三?#24378;?#23519;学习地方人大在农村公路立法、监督方面?#21335;?#36827;经验。考察组通过座谈交流、看现场、查资料等形式,与被考察单?#32531;?#30456;关部门负责人进行了广泛、深入的交流,学习了解到了外地?#21335;?#36827;经验和做法,达到了预期目的。

一、考察所在地?#21335;?#36827;经验和做法

(一)云南迪庆州

全州地方管养农村公路里程4084公里,其中,地方管养省道365公里、县道657公里、乡道1876公里、村道1186公里。该州将农村公路建设管理作为促进农村经济社会发展的头等大事,坚持分级管理,层层落实养护责任,形成“县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护格局,基本做到了“有路必管、有路必养”的工作体系。

一是加强组织机构建设。州交通局下设地方公路管理处,主要是加强对全州农村公路管理养护的监督、检查、考核及业务指导工作。所辖维西县、香格里拉县、德钦县,均设立地方公路管理段,归口县交通运输局管理的二级单位,各县认真抓好辖区内的农村公路管理养护工作。全州29个乡镇,均成立了交通运输管理所,各乡镇均配备了不少于3名专业人员。全州188个村委会,将农村公路管理养护工作列入村规民约,根据辖区内同村公路列养里程均配备1—2名协管员,具体抓现场养护工作。

二是建立健全养护工作责任制体系。结合迪庆州实际制定了《农村公路建管养实施细则?#32602;?#26126;确了农村公路建管养?#21335;?#20851;要求和奖惩措施。实行州政府与县政府签订《农村公路管理养护体制改革目标责任书?#32602;?#21516;时,州交通运输局与各县交通局签订《农村公路管理养护目标责任书?#32602;?#30830;保农村公路建管养责任落实到位。

三?#24378;?#23398;筹措资金。除向上争取的项目资金外,县?#30563;?#20892;村公路养护配套资金纳入财政预算并按要求落实到位。其中:香格里拉县为二类县,配套资金不少于省补养护资金的40%,每年至少配套228.6万元;德钦县和维西县为三类县,配套资金不少于省补养护资金的20%,德钦县每年至少配套119万元、维西县每年至少配套92万元。同时,以州级配套的形式各安排3县10万元资金用于农村公路养护。

  (二)云南大理州

全州辖12县市、110个乡镇,国土面积29459平方公里。全州农村公路列养里程15849公里,其中:县道(包括地方管省道)3573公里、乡道6828公里、村道5017公里、专用道431公里。

该州于2012年2月25日第十二届人民代表大会第五次会议审议通过了《云南省大理白族自治州农村公路条例?#32602;?#20174;2012年10月1日起施行。《大理白族自治州农村公路条例》分为总则、规划建设、道路养护、路政管理、资金保障、法律责任、附则?#36130;?#31456;43条,主要依据为《民族区域自治法》、《公路法》、国务院《公路安全保护条例》、交通部《农村公路建设管理办法》。

《大理州农村公路条例》具有以下特点:

一是立法目的明确。主要是围绕解决农村公路建管养方面存在的几个核心问题:第一,农村公路规划、建设、养护和管理法律体系不健全,对村道进行执法管理无法可依;第二,农村公路规划、建设、养护和管理责任主体不明晰,严重阻碍了工作的正常开展,导致农村公路特别是乡道和村道大多处于失管、失养状态,影响了农村公路的正常安全使用;第三,农村公路规划、建设、养护和管理缺乏稳定的资金保障。

二?#24378;?#23398;确定条例名称。根据国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》及交通部《农村公路建设管理办法》等文件的界定,县道、乡道、村道统称为农村公路,经过充分论证和广泛征求意见,决定将条例标题表述为《云南省大理白族自治州农村公路条例》。

三是明确定义农村公路的?#27573;А?#26465;例将农村公路定义为:本条例所称农村公路是指国道和省道以外的县道、乡道、村道及附属设施。

四是要求落实农村公路规划、建设、养护和管理责任主体及奖惩机制。建立了农村公路规划、建设、养护和管理分级负责制度,明确了各级各部门的责任划分。规定任何单?#32531;?#20010;人不得破坏和侵占农村公路及附属设施,对农村公路规划、建设、养护和管理工作做出显著成绩的给与表彰奖励。同时,对农村公路规划编制、修编、审批程序和责任主体作出了明确规定。

五是明确农村公路建设的用地来源。条例第十五条规定:农村公路建设应当充分利用现有道路进行改建和扩建。必须改造的,应到首先使用公路预留地。县道、乡道建设使用土地,依照有关法律法规的规定执行。村道建设用地由乡镇人民政府依?#23637;?#23478;有关规定组织村民委员会或者村民小组协调解决。

六是提出了农村公路的建设标准。条例第十六条规定:县道按不低于三级、乡道按照不低于四级、村道按照一般不低于四级公路的?#38469;?#26631;准建设。

七是提出了农村公路建设和养护的资金保障措施。建立了政府投资为主、社会参与为辅的多渠道资金筹措机制。①政府投资。《云南省农村公路养护管理检查考核办法?#26041;?#35813;州12个县市划为三个类别。即:一类县大里市,二类县祥云、宾川、弥渡、巍?#20581;?#27953;源、鹤庆,三类县漾濞、南涧、云龙、剑川、永平;同时规定,州县两级配套资金标准是,一二三类县分别不低于省补资金的60%、40%和20%。《大理州农村公路管理养护体制改革实施方案》规定,州政府根据全州农村公路实际里程,每年按省补资金的15%配套农村公路养护管理资金;县市政府根据区域内农村公路实际里程,每年按省补资金的15%配套农村公路养护管理资金。由此,条例在第三十五条规定:自治州、县市、乡镇人民政府应当在本级年度预算中安排一定比例的财政资金,用于农村公路的建设和养护。②条例第三十六条规定:村民委员会(社区)筹集村道建设和养护资金,应当坚持村民自愿、民主决策、一事一议的原则,并按照有关规定办理。③条例第三十七条规定:自治州人民政府鼓励公路管理机构利用冠名、资源开发、广告经营等方式,筹集农村公路建设、养护和管理资金。

八是明确了路政管理机构。条例第二十六条规定:自治州、县市人民政府应当加强公路管理机构的建设,公路管理机构应当做好农村公路的管理工作。在实际操作中,该州通过养护体制改革和管理规范化建设,建立了规范的县、乡镇管理养护机构,将人员、经费全部列入同级财政预算。全州12个县市地方公路管理段统一升格为副科级单位,二级公路退站改革后,全州原收费站、养护所人员71人分别充实到州县地方公路管理机构。目前,全州农村公路管理养护人员共1648人,其中:州级管理养护实际在岗26人,县级机构实际在岗224人,乡镇机构实际在岗114人、兼职167人,村级协管员1116人。 

(三)贵州省黔西南州

黔西南州国土面积16804平方公里,辖9个县市,130个乡镇,2141个建制村。全州农村公路15096公里,其中:县道1395公里、乡道1175公里、专用公路243公里、村道12283公里。该州农村公路管理养护实现了“四落实”,即管养责任落实、经费落实、机构落实和人员落实。

一是全州8县市成立了公路管理所,定编131人。

二是全州成立117个乡镇交通管理站,定编286人,按每管养30公里定编1人,乡镇农村公路通车里程80公里以上设交通管理站,不足80公里设交通管理员。

三是全州成立了8个路政大队,定编人员105人。

四是人员经?#36873;?#23567;修经费纳入县级财政年度预算。

  (四)贵州省?#36758;?#24066;

全市农村公路里程26769公里,其中:县道2558公里、乡道3456公里、村道20755公里。一是资金筹集力度大。该市近3年共?#24230;?0亿元资金用于农村公路基础设施建设,其中?#21512;?#19978;?#30563;?#36890;主管部门争取补助资金35亿元、占总?#24230;?#30340;70%;各县区自行配套资金10亿元,占总?#24230;?#30340;20%;市政府又通过列入财政预算开支、整合其他部门涉农资金、争取银行贷款等渠道筹集5亿元,占总?#24230;?#30340;10%。同时,按照农村公路建设规划,在年度计划指标?#27573;?#20869;,积极向商业银行争取贷款9亿元,提前启动多条通村油路和县乡?#26639;?#36896;项目的建设。二是以公路?#38469;?#26631;准为规范,同步实施安保绿化工程。

二、恩施州农村公路建设存在的问题

本次考察的几个地区,与我州一样,同属少数民族地区、山区,自然条件艰苦、恶劣,在农村公路规划、建设、养护和管理方面,都面临着相同的困难和问题。主要表现在以?#36335;?#38754;:

(一)地方立法保障急需加强。2005年3月31日州第五届人民代表大会第三次会议通过《恩施州乡村公路条例》自实施以来,对推进我州交通发展和乡村公路建设提供了法律和制度保障。但是,随着经济社会的发展,《恩施州乡村公路条例?#20998;?#30340;部分规定已落后或不适应当前的需要了。我州原《乡村公路条例》不含县道,对责任主体未作明确,对机构职责、资金筹措、路政管理、路产路权、法律责任?#20219;?#20316;明细规定,实施农村公路路政执法无法可依。《公路法》和《湖北省农村公路条例》对国道、省道、县道、乡道进行了规范,但未对村道进行规范,而村道又是农村公路的重要组成部分,加之两个法规出台?#26174;紓?#30456;关规定又比?#26174;?#21017;,针对性和可操作性不强,无法对农村公路上的违法行为进行处罚,农村公路特别是村道上损坏、污染、?#21152;?#30340;违法现象普遍存在,部分超限超载车辆绕行农村公路,也给农村公路造成严重破坏。为此,通过全面修订《恩施土家族苗族自治州乡村公路条例?#32602;?#20026;农村公路建管养提供法律和制度保障非常必要。

(二)建管养任务十分繁重。近年来,国家和省陆续出台了一系列农村公路规划、建设、养护和管理的政策措施,州、县(市)全面实施农村公路改建工程,农村交通运输条件大为改善。截至2013年底,全州农村公路通车总里程达到16929公里,占全州在册公路通车总里程的89%,通车里程较2005年的11954公里增长了41.6%。88个乡(镇)全部通油路,2512个建制村实现通达,2138个建制村实现通畅。农村公路最多的利川市达到3609公里,最多?#21335;紓?#38215;)?#25237;?#21439;野三关镇达到500多公里。随着农村公路?#30446;?#36895;发展,农村公路建设、养护和管理方面的任务日益艰巨,矛盾和问题也越来越突出。尤其是“十二五”及“十三五”期间,国家和省将重点支?#27835;?#37096;连片特困地区对农村公路实施通畅工程、通达工程、连通工程、安保工程、危桥改造工程等建设,给我州带来了新的发展机遇;已建农村公路全州需要养护的总里程达15000公里,除日常养护和小修养护外,按照设计标准,目前80%已陆续进入大修期;全州16929公里农村公?#20998;校?#38656;要配套建设农村公路交通安全设施的总里程达到9550公里,其中特别危险路段5770公里、一般危险路段3780公里,按照测算需要建设资金15-20亿元。

(三)养护资金严重不足。国家和省对农村公路建设的补助资金标准虽大幅度提高,但养护资金仍以地方政府配套为主。目前,农村公路养护资金较为稳定的资金来源只有国家和省按县道每年每公里7000元、乡道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元的标准下拨的养护补助资金,但都是引导性和补助性质的,由于地方财力有限,养护资金缺口总体较大。

(四)建养体制急待理?#22330;?#30446;前,我州有利川市和建始县建立了县(市)、乡(镇)农村公路管理机构,其日常经费列入了县(市)财政预算,效果较好,其它有的以县(市)交通运输行政主管部门为主,有的以县(市)公路或者物流管理机构为主,有的以县(市)农村公路管理机构为主,有的以路网办为主,特别是乡(镇)从事农村公路建管养的人员十分有限。由于农村公路建设和养护的责任主体的多重性和不明晰,导致农村公路建设、养护和管理责任主体错?#32531;?#32570;位。农村公路养护机制不健全,养护人员明显不足,部分农村公路失养失管现象普遍。

三、几点建议

我们应通过学习了解他们?#21335;?#36827;经验和好做法,加快修订完善《恩施州乡村公路条例?#32602;?#20999;实加强全州农村公路建、管、养工作。

(一)加强农村公路立法,完善建管养体制机制

以正在实施的《恩施州农村公路条例》修订工作为契机,深入研究我州农村公路管养中还存在的重大问题,并通过地方立法方式,建立责任以县市政府为主体、资金以公共财政为主体、养护以市场为主体、监管以部门为主体的管养机制,做?#20132;?#26500;、人员、资金、制?#21462;?#36131;任“五落实”。

一是着力解决乡村公路维护保养主体责任问题。由于农村公路建设和养护的责任主体的多重性和不明晰,导致农村公路建设、养护和管理责任主体错?#32531;?#32570;位。农村公路养护机制不健全,养护人员明显不足,部分农村公路失养失管现象普遍,迫?#34892;?#35201;一个专门管理机构专职实施行业指导、监督和管理。由此,需要根据我州农村公路发展的实?#24066;?#35201;,建立健全自治州、县市、乡镇农村公路管理机构,配备专业?#38469;?#20154;员,在自治州、县市交通运输行政主管部门的领导下具体负责本行政区域农村公路的规划、建设、养护和管理的日常工作。

二是着力解决养护资金筹措机制,提高资金?#24230;?#27604;例和养护人员待遇?#20219;?#39064;。建立政府公共财政?#24230;?#20026;主、上级补助投资为辅、相关部门全力支持、社会各界共同参与的农村公路建设、养护和管理的多渠道筹资机制。在管好用好上级农村公路养护补助资金的同时,按?#23637;?#23478;、省对县道、乡道、村道养护资金补助标准足额配套安排日常养护管理资金,列入本级年度公共财政预算,并随着农村公路养护里程的增加和地方财力的增长,用于农村公路养护的公共财政?#24230;?#24212;当同步增加。

三是着力解决农村公路安保设施建设问题。在《恩施州农村公路条例?#20998;?#26126;确规定农村公路应当按?#23637;?#23478;和省有关标准设置标志标线和安全防护等交通安全设施,并与主体工程同步设计、同步施工、同步验收。同时,加强农村公路路政管理工作,对农村公路及用地?#27573;?#20869;影响公路安全、畅通的行为进行禁止和规范。

四是着力解决农村公路的建设标准问题。为了从根本上解决我州农村公路建设标准普遍偏低的问题,全面提升建设质量,根据《公路法》和《湖北省农村公路条例》及有关规定,在《恩施州农村公路条例?#20998;?#26126;确县道按照三级公路?#38469;?#26631;准建设,乡道按照四级公路?#38469;?#26631;准建设,村道建设一般不低于四级公路?#38469;?#26631;准。同时,对农村公路建设过程中涉及?#30446;?#23519;设计、工程招标、工程监理、质量监督、竣(交)工验收事项应当遵循的程序和要求作出明确的制度性规定。

(二)加强执法监督检查,进一步提高地方法规效力

人大的监督权从根本上来说,是人民当家作主,参与国家事务管理权利的表现。从人大监督权的构成因素看,它包括知情权、检查权、审议权和处置权四方面的权力。本次考察,让我们感受最深的是,《云南省大理白族自治州洱海管理条例》自施行以来,大理州严格贯彻落实,洱海的生态系统一直保护得非常好,被全国人大作为地方立法的范例,堪称地方人大履行立法权、监督权的典范。下一?#21073;?#25105;州在《州农村公路条例》的贯彻落实上,要依法督促全州各级政府制定出台实施细则或相关管理办法,并明?#20998;?#31649;部门,强化主体责任,加大条例宣传,确保条例全面得到贯彻落实。同时,人大要进一步加大执法监督?#22270;?#26597;,要动真格,对不依法办事或没落实条例规定的,加大问责力度,依法追责。

责任编辑:州人大


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